on 20/02/2024
Κάλυμνος
Σοφία Ε. Παυλάκη,
Δικηγόρος
Το σχέδιο νόμου «Όροι αξιοποίησης της δημόσιας περιουσίας στις παραθαλάσσιες περιοχές και άλλες διατάξεις», που έχει κατατεθεί στη Βουλή προς ψήφιση (https://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/c8827c35-4399-4fbb-8ea6-aebdc768f4f7/12501115.pdf):
α) Καταργεί το άρθρο 26 του ν. 2971/2001 που όριζε ότι στη Δωδεκάνησο κατισχύουν όλων των άλλων συναφών εφαρμοζομένων διατάξεων εκείνες του Κυβερνητικού διατάγματος 132/1929 περί Κτηματολογικού Κανονισμού Δωδεκανήσου που διατηρήθηκαν σε ισχύ με το άρθρο 8 του ν. 510/1947 (ΦΕΚ Α’ 298), και
β) Προβλέπει παράγραφο 9 στις Μεταβατικές διατάξεις του άρθρου 23 αυτού δυνάμει της οποίας, από τη θέση του σε ισχύ, στα Δωδεκάνησα θα εφαρμόζονται πλέον ο υπό ψήφιση νόμος και οι διατηρούμενες διατάξεις του ν. 2971/2001 (ΦΕΚ Α’ 285), οι δε εκτάσεις που ανήκαν στη δημόσια κτήση του Δημοσίου, σύμφωνα με την περ. α) του άρθρου 3 του Κτηματολογικού Κανονισμού Δωδεκανήσου (Κυβερνητικό Διάταγμα 132/1929 που διατηρήθηκε σε ισχύ σύμφωνα με την παρ. 2 του άρθρου 8 του ν. 510/1947, Α’ 298), θα ανήκουν από την έναρξη ισχύος του στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου.
Με τις εισηγούμενες διατάξεις καταργείται, επί της ουσίας, η κοινοχρησία στο σύνολο των αιγιαλών και παραλιών όλων των Δωδεκανήσων, καθώς θεωρούνται πλέον ως ανήκοντα στην ιδιωτική κτήση του Δημοσίου και όχι ως στοιχεία της δημόσιας κτήσης δηλ. ως πράγματα κοινόχρηστα και εκτός συναλλαγής. Οι δε εισαγόμενες προς ψήφιση ως άνω διατάξεις είναι μη νόμιμες για τους ακόλουθους κυρίως λόγους:
1. Δημόσια διαβούλευση
Κατ’ αρχάς το άρθρο 26 δεν είχε συμπεριληφθεί αρχικά στις καταργούμενες διατάξεις που δόθηκαν στη διαβούλευση, επομένως δεν έχει υποβληθεί καν σε διαδικασία διαβούλευσης καίτοι το σχέδιο νόμου είχε ειδικό άρθρο καταργούμενων διατάξεων, το άρθρο 24. Το δε άρθρο 23 του σχεδίου νόμου όπως δόθηκε στη διαβούλευση, σταματούσε στην παράγραφο 8 και δεν περιείχε παράγραφο 9 σχετικά με την αφαίρεση των αιγιαλών και παραλιών στη Δωδεκάνησο από τη δημόσια κτήση του Δημοσίου και την υπαγωγή τους στην ιδιωτική κτήση του.
Επομένως οι διατάξεις του σχεδίου νόμου περί του καθεστώτος των αιγιαλών και παραλιών των Δωδεκανήσων δεν ετέθησαν ποτέ στη δημόσια διαβούλευση καίτοι εισάγουν κατάργηση του κοινοχρήστου χαρακτήρα των αιγιαλών και παραλιών μιας εκτεταμένης περιφέρειας της χώρας η οποία, μάλιστα χαρακτηρίζεται, εξ ολοκλήρου, από το στοιχείο της νησιωτικότητας, επομένως πρόκειται για πληθώρα αιγιαλών και παραλιών, αλλά και της ακριτικότητας, αφού βρίσκεται στα θαλάσσια σύνορα της χώρας όπου υπάρχει πάγιο και συνεχές ενδιαφέρον για την περιφρούρηση της εθνικής κυριαρχίας της, ανάγκη που είναι αδύνατον να ικανοποιηθεί με την παραχώρηση των παραμεθόριων αιγιαλών και παραλιών σε ιδιώτες και επενδυτές!
Ομοίως οι διατάξεις περί καθεστώτος Δωδεκανήσου δεν αναφέρονται ούτε στην «Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης» που συνοδεύει το υποβληθέν προς ψήφιση σχέδιο νόμου, ενώ ούτε η Αιτιολογική Έκθεση που συνοδεύει το σχέδιο νόμου αναφέρει οτιδήποτε σχετικά με την τεκμηρίωση της σκοπιμότητας των εν λόγω διατάξεων.
2. Κτηματολογικός Κανονισμός Δωδεκανήσου
Σχετικά με τον καθορισμό αιγιαλού και παραλίας στη Δωδεκάνησο, ισχύει το άρθρο 2 του Κτηματολογικού Κανονισμού Δωδεκανήσου (Κυβερνητικό δ/γμα 132/1929) που ορίζει ότι: «Τα δημόσια κτήματα ανήκουσιν εις την Κυβέρνησιν της Κτήσεως και υποδιαιρούνται εις κτήματα κοινής χρήσεως και εις κτήματα περιουσιακά (ιδιόκτητα του Δημοσίου)» και διατηρήθηκε σε ισχύ με το άρθρο 8 παρ. 2 του ν. 510/1947 (ΦΕΚ Α’ 298/30.12.1947) που ορίζει ότι: «Αι περί κτηματολογίου ισχύσαι ήδη εν Δωδεκανήσω διατάξεις διατηρούνται εν ισχύϊ».
Στο δε άρθρο 3 του Κτηματολογικού Κανονισμού Δωδεκανήσου (κδ/γμα 132/1929), που επίσης διατηρήθηκε σε ισχύ με το άρθρο 8 παρ. 2 του ν. 510/1947, ορίζεται ότι: «Αποτελούσι μέρος των κτημάτων κοινής χρήσεως: α) Ο αιγιαλός μέχρι του ορίου του μεγίστου συνήθους χειμερίου κύματος επί πλέον δε, έξω των αστικών κέντρων, μία ζώνη εκ 12 μέτρων από του τοιούτου ορίου, και αι θαλάσσιαι παραλίαι μέχρι των ορίων πάσης άλλης ιδιοκτησίας δημοσίας ή ιδιωτικής. β) Οι όρμοι οι κόλποι οι λιμένες οι μυχοί κ.λπ. και τα παρακολουθήματα αυτών. …».
Μετά δε την παραχώρηση της Δωδεκανήσου στην Ελλάδα με τη Συνθήκη Ειρήνης των Παρισίων της 10ης Φεβρουαρίου 1947, η οποία καθόρισε τα εθνικά σύνορα της Ιταλίας στον σύγχρονο κόσμο και κυρώθηκε με το νδ/γμα 423/22.10.1947 (Α’ 226), στα Δωδεκάνησα ισχύουν τόσο η διάταξη του άρθρου 3 του Κτηματολογικού Κανονισμού, ως τοπικό δίκαιο, όσο και η διάταξη του άρθρου 1 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940, ως γενικό δίκαιο, σε περίπτωση δε συγκρούσεως των σχετικών κανόνων, κατισχύει, ως ειδικό δίκαιο, η πρώτη από αυτές (ΣτΕ 1741/2012, ΣτΕ 4222/2005, ΣτΕ 2598/2005, ΣτΕ 3333/2004).
Κατά την έννοια των διατάξεων αυτών, όσον αφορά τον νομό Δωδεκανήσου, αιγιαλός είναι η χερσαία ζώνη που εκτείνεται από τη θάλασσα μέχρι το όριο του μεγίστου πλην συνήθους χειμερίου κύματος. Ειδικά όμως έξω από τα αστικά κέντρα περιλαμβάνει επιπλέον και μια ζώνη πλάτους 12 μέτρων (ΣτΕ 299/2018, Τμ. Στ’).
Επομένως ο αιγιαλός αποτελεί και στη Δωδεκάνησο πράγμα κοινής χρήσεως λόγω της εφαρμογής σε αυτόν του άρθρου 3 του Κτηματολογικού Κανονισμού Δωδεκανήσου που υπερισχύει κάθε άλλης διάταξης νόμου, όπως ορίστηκε με τη Συνθήκη Ειρήνης των Παρισίων 1947, δηλ. με διεθνή Συνθήκη που καθόρισε τα εθνικά σύνορα ενός κυρίαρχου κράτους, όπως η Ιταλία, και κυρώθηκε στην Ελλάδα με νόμο (το νομοθετικό διάταγμα έχει ισχύ νόμου και όχι απλού διατάγματος όπως το προεδρικό διάταγμα κ.λπ.). Επομένως, όσα ορίστηκαν στη Συνθήκη αυτή δεν δύνανται να αλλάξουν με απλή διάταξη νόμου κείμενη εκτός ή και σε πλήρη αντίθεση προς το καθεστώς που καθορίστηκε με την ανωτέρω Συνθήκη και διέπει έκτοτε το ισχύον δίκαιο στα Δωδεκάνησα.
Τούτο προκύπτει άλλωστε από το ως άνω νομοθετικό διάταγμα με το οποίο καθορίστηκε ρητά ότι: «Η μεταξύ των Συμμάχων και Συνησπισμένων Δυνάμεων και της Ιταλίας συνομολογηθείσα και εν Παρισίοις υπογραφείσα τη 10η Φεβρουαρίου 1947 Συνθήκη περί Ειρήνης εξ άρθρων 90 μετά 17 Παραρτημάτων, ης το κείμενον έπεται, έχει πλήρη και νόμιμον ισχύν», ενώ και κατά το άρθρο 87 παρ. 1 του νδ/τος 423/1947, που κύρωσε την ως άνω Συνθήκη, οποιαδήποτε διαφορά σχετική με την ερμηνεία και την εκτέλεση της Συνθήκης των Παρισίων 1947, θα λύνεται με τη διαδικασία που προβλέπει η Συνθήκη, ήτοι με παραπομπή του θέματος στην κρίση των τεσσάρων Πρέσβεων που προβλέπει η Συνθήκη, και όχι επομένως μονομερώς, με απλή διάταξη τυπικού νόμου συμβαλλομένου μέρους σε άσχετο με το περιεχόμενό της εθνικό νομοθέτημα.
Αξιοσημείωτο είναι επίσης ότι και το Εθνικό Κτηματολόγιο με τον ν. 4934/2022 (ΦΕΚ Α’ 100/23.5.2022) ενέταξε το σύνολο της Δωδεκανήσου στο σύστημά του ως περιοχής στην οποία «η δημοσιότητα των εμπραγμάτων σχέσεων επί ακινήτων διέπεται από τις διατάξεις του Κτηματολογικού Κανονισμού Δωδεκανήσου», ορίζοντας ρητά ότι: «Στα κτηματολογικά βιβλία του Εθνικού Κτηματολογίου καταχωρίζεται η ενεργός νομική πληροφορία για κάθε ακίνητο κατά μεταφορά από τις κτηματολογικές μερίδες του Κτηματολογικού Κανονισμού Δωδεκανήσου», αποκλειομένης της εφαρμογής στη Δωδεκάνησο οποιουδήποτε άλλου καθεστώτος πλην αυτού που καθορίζει ο Κτηματολογικός Κανονισμός.
3. Πάγια νομολογία
Πέραν αυτού, το ότι ο αιγιαλός στα Δωδεκάνησα ανήκει στη δημόσια κτήση του Δημοσίου (και όχι στην ιδιωτική) και δη στα κοινόχρηστα πράγματα, που είναι εκτός συναλλαγής, έχει κριθεί παγίως και από τη νομολογία των δικαστηρίων μας, κυρίως με τις προαναφερόμενες αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι δε εισηγούμενες διατάξεις παραβιάζουν, ως εκ τούτου, και τον συνταγματικό κανόνα του άρθρου 95 παρ. 5 κατά τον οποίο η διοίκηση υποχρεούται να συμμορφώνεται με το περιεχόμενο των δικαστικών αποφάσεων.
4. Δημόσια και ιδιωτική κτήση του Δημοσίου
Η δυνατότητα που παρέχουν οι υπό ψήφιση διατάξεις για την εξαίρεση των κοινοχρήστων εκτάσεων στα Δωδεκάνησα από τη δημόσια κτήση και την υπαγωγή τους στην ιδιωτική περιουσία του δημοσίου, έρχεται σε πλήρη αντίθεση με τον χαρακτήρα τους ως δημόσιων περιβαλλοντικών αγαθών και ως κοινοχρήστων, εκτός συναλλαγής πραγμάτων που ανήκουν στη δημόσια περιουσία του κράτους -και όχι στην ιδιωτική.
Πράγματι, κατά το άρθρο 967 του Αστικού Κώδικα: «Πράγματα κοινής χρήσης είναι ιδίως τα νερά με ελεύθερη και αέναη ροή, οι δρόμοι, οι πλατείες, οι γιαλοί, τα λιμάνια και οι όρμοι, οι όχθες πλεύσιμων ποταμών, οι μεγάλες λίμνες και οι όχθες τους». «Κοινής χρήσεως» (κοινόχρηστα) είναι τα πράγματα που βρίσκονται στην άμεση διάθεση κάθε προσώπου για ελεύθερη χρήση σύμφωνα με τον προορισμό τους με στόχο την ικανοποίηση του δημοσίου συμφέροντος. Με τη διάταξη δε του άρθρου 966 ΑΚ τα κοινόχρηστα πράγματα ορίζεται ότι ανήκουν στα πράγματα εκτός συναλλαγής.
Με την αφιέρωση ενός πράγματος στην κοινή χρήση επιδιώκεται η απόλαυσή του από όλους γενικά. Τούτο σημαίνει ότι ο πολίτης δικαιούται να χρησιμοποιεί το κοινό πράγμα (κοινόχρηστο) ελεύθερα. Η σχέση του πολίτη προς το κοινόχρηστο πράγμα συνίσταται στην εξουσία που έχει να το χρησιμοποιεί ελεύθερα, ενδεχομένως με κάποιους περιορισμούς που απλώς και μόνον απορρέουν από τη σύγχρηση των άλλων, τα δε κοινής χρήσεως πράγματα, μεταξύ των οποίων οι αιγιαλοί, είναι πράγματα εκτός συναλλαγής και, έτσι, δεν είναι δεκτικά εμπραγμάτων δικαιωμάτων από κάθε πολίτη που έχει μόνον εξουσία χρήσεώς τους.
Τούτο υποστηρίζεται παγίως και από τη νομολογία των ανωτάτων δικαστηρίων μας. Συναφώς, η απόφαση ΑΠ 1271/2011 έκρινε ότι: «Από τις διατάξεις των άρθρων 966, 968 και 1054 ΑΚ προκύπτει ότι τα εκτός συναλλαγής ακίνητα του Ελληνικού Δημοσίου, στα οποία συγκαταλέγονται τα κοινής χρήσεως, δεν μπορούν να είναι αντικείμενο της κατά το ιδιωτικό δίκαιο κτήσεως, είτε κατά κυριότητα είτε κατά νομή, από οποιονδήποτε τρίτο του οποίου το δικαίωμα προς χρήση των πραγμάτων αυτών δεν συνιστά νομή ή οιονεί νομή ή κατοχή, αλλά ιδιόρρυθμο δικαίωμα που απορρέει από την προσωπικότητα του ανθρώπου και προστατεύεται με τη διάταξη του άρθρου 57 ΑΚ σε περίπτωση παρακώλυσης ή αποβολής του από τη χρήση κοινοχρήστου πράγματος».
Καθίσταται επομένως σαφές ότι η εξουσία χρήσεως των κοινοχρήστων πραγμάτων, μεταξύ των οποίων και οι αιγιαλοί και οι παραλίες, απορρέει από το πρωταρχικό και θεμελιώδες δικαίωμα της προσωπικότητας του ατόμου. Αποτελεί εκδήλωση της ελευθερίας ως θεμελιώδους στοιχείου της προσωπικότητας, όπως κατοχυρώνεται στα άρθρα 5 παρ. 1 του Συντάγματος (που ορίζει ότι καθένας έχει δικαίωμα να αναπτύσσει ελεύθερα την προσωπικότητά του και να συμμετέχει στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της χώρας) και 57 ΑΚ (σύμφωνα με την οποία, όποιος προσβάλλεται παράνομα στην προσωπικότητά του έχει δικαίωμα να απαιτήσει να αρθεί η προσβολή και να μην επαναληφθεί στο μέλλον). Σε περίπτωση δε προσβολής του, το δικαίωμα στα κοινόχρηστα πράγματα προστατεύεται όπως το δικαίωμα του ατόμου στην προσωπικότητά του (ΑΠ 207/2010, ΣτΕ 805/2016).
Αντιθέτως, σύμφωνα με την κρατούσα άποψη στη θεωρία του δημοσίου δικαίου, την ιδιωτική περιουσία του δημοσίου απαρτίζουν πράγματα τα οποία δεν υπηρετούν άμεσα κανένα δημόσιο συμφέρον, ενώ μπορούν να μεταβιβαστούν ακόμα και κατά κυριότητα σε ιδιώτες. Στην ιδιωτική κτήση του Δημοσίου γίνεται δεκτό ότι ανήκουν οι κρατικές ή δημοτικές κ.λπ. επενδύσεις σε μετοχές, ομόλογα, ακίνητα, η ιδιοκτησία επιχειρήσεων και, γενικά, όλα τα περιουσιακά στοιχεία που αποκτώνται στο πλαίσιο της συναλλακτικής δραστηριότητας της διοικήσεως. Εδώ ανήκουν, επίσης, τα αδέσποτα ακίνητα και οι περιουσίες των αποβιωσάντων δίχως κληρονόμο που περιέρχονται κατά τον νόμο στο ελληνικό δημόσιο, καθώς και τα ευρεθέντα και τα κατατεθέντα αλλά μη πλέον αναζητηθέντα πράγματα, των οποίων η κυριότητα περιέρχεται στον δήμο ή στην κοινότητα του τόπου της ευρέσεως.
Όσα πράγματα ανήκουν στη δημόσια κτήση του Δημοσίου, μεταξύ των οποίων οι αιγιαλοί και οι παραλίες, είναι πράγματα εκτός συναλλαγής και ανεπίδεκτα χρησικτησίας σύμφωνα με τα άρθρα 966 και 1054 ΑΚ, δηλαδή αναπαλλοτρίωτα, επομένως απαγορεύεται να μεταβιβαστούν κατά κυριότητα σε ιδιώτη και γενικά ν’ αποκτηθούν σε αυτά εμπράγματα δικαιώματα (κυριότητα κ.λπ.) με οποιονδήποτε τρόπο.
Καθίσταται, επομένως, σαφές ότι δεν δύνανται να ανήκουν στην ιδιωτική κτήση του δημοσίου ούτε οι αιγιαλοί ούτε οι παραλίες -τα οποία, άλλωστε, ο ίδιος ο Αστικός Κώδικας (άρθρα 966-967 ΑΚ) ορίζει ρητά ως κοινής χρήσεως (κοινόχρηστα) και εκτός συναλλαγής πράγματα, στη δε Δωδεκάνησο ο Κτηματολογικός Κανονισμός της (άρθρο 3), αλλ’ ως κοινόχρηστα και ανεπίδεκτα συναλλαγής δημόσια περιβαλλοντικά αγαθά, εντάσσονται στη δημόσια περιουσία του κράτους η οποία είναι σταθερά προορισμένη να υπηρετεί δημόσιο σκοπό, που εν προκειμένω συνίσταται στη διατήρηση αναλλοίωτου του δημόσιου και κοινοχρήστου χαρακτήρα τους και στην ακώλυτη απόλαυσή τους από το κοινό.
Επομένως, για όλους τους προαναφερομένους λόγους, είναι μη νόμιμες στο σύνολό τους, οι εισηγούμενες διατάξεις του υπό ψήφιση σχεδίου νόμου που αφορούν το καθεστώς Δωδεκανήσου, στον βαθμό που καταργούν ανεπίτρεπτα την ισχύ του Κτηματολογικού Κανονισμού στη Δωδεκάνησο και εξαιρούν τον αιγιαλό και την παραλία από τη δημόσια κτήση του Δημοσίου εντάσσοντάς τα στην ιδιωτική και καθιστώντας τα αντικείμενα συναλλαγής και δεκτικά της σύστασης σε αυτά εμπραγμάτων δικαιωμάτων από ιδιώτες.
Πηγές:
Βελεγράκης Μανόλης, «Η έννοια της Δημόσιας Κτήσης στο Ελληνικό Δίκαιο», εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2012, σελ. 227 επ.
Γεωργιάδης Απόστολος, «Εμπράγματο Δίκαιο», β’ έκδοση, εκδ. Σάκκουλα Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2010, § 16, σελ. 153.
Δαγτόγλου Πρόδρομος, «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», τρίτη έκδοση, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα 1992.
Δωρής Ευάγγελος, «Τα Δημόσια κτήματα», 1980.
Κατατεθέντα Σχέδια/Προτάσεις Νόμων, https://www.hellenicparliament.gr/ Nomothetiko-Ergo/Katatethenta-Nomosxedia
Κουράκου Ευτυχία, «Πτυχές της Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας για τα κοινόχρηστα πράγματα», Εισήγηση σε επιστημονική ημερίδα με θέμα: «Ο Δημόσιος Χώρος ως πεδίο έντασης ανάμεσα στο δημόσιο και ιδιωτικό συμφέρον», που διοργάνωσε η Ελληνική Εταιρεία Δικαίου Περιβάλλοντος, την 28η Ιουνίου 2017, στον Δικηγορικό Σύλλογο Αθηνών (http://environmental-law.gr/).
Νομοθετικό διάταγμα 423/1947 (ΦΕΚ Α’ 226/22.10.1947) «Περί κυρώσεως της μεταξύ των Συμμάχων και συνησπισμένων Δυνάμεων και της Ιταλίας Συνθήκης Ειρήνης της 10ης Φεβρουαρίου 1947».
Παπαθανασόπουλος Αθανάσιος, «Η κυριότητα στα περιβαλλοντικά αγαθά», https://dasarxeio.com/2016/12/18/38648/
Παπαστερίου Δημήτριος, «Εμπράγματο Δίκαιο», τόμ. Ι, § 11, αρ. 55, εκδ. Σάκκουλα Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2008
Σοφία Παυλάκη, «Καθορισμός αιγιαλού και παραλίας στη Δωδεκάνησο», https://dasarxeio.com/2018/05/15/56790/
Στασινόπουλος Μιχαήλ, «Τα κοινόχρηστα και δημόσια πράγματα κατά τον Αστικό Κώδικα» Νομικαί Μελέται, 1946.
Σχέδιο νόμου: «Όροι αξιοποίησης της δημόσιας περιουσίας στις παραθαλάσσιες περιοχές και άλλες διατάξεις», http://www.opengov.gr/minfin/?p=12325
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου