on 23/06/2026
 | Παναγιώτης Γαλάνης, Δικηγόρος, Δ.Ν., Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ, Διδάσκων Νομικής ΕΚΠΑ info@pgalanislaw.gr , www.pgalanislaw.gr |
Περίληψη
Η προστασία της βιοποικιλότητας έχει μεταβληθεί σε πεδίο υψηλής κανονιστικής πυκνότητας, στο οποίο το εθνικό δίκαιο δεν λειτουργεί πλέον ως απλή τεχνική εφαρμογή των οδηγιών για τα πτηνά και τους οικοτόπους, αλλά ως σύνθετο σύστημα σχεδιασμού, διαχείρισης, ελέγχου χρήσεων γης, αποκατάστασης οικοσυστημάτων και ένταξης της περιβαλλοντικής παραμέτρου στις δημόσιες πολιτικές. Η εξέλιξη αυτή εντάθηκε μετά τον Ν. 4685/2020, τον Ν. 5037/2023, τον Ν. 5106/2024 και τον Κανονισμό 2024/1991 για την αποκατάσταση της φύσης. Η αρχική αρχιτεκτονική της διατήρησης, που στηριζόταν κυρίως στον χαρακτηρισμό περιοχών Natura 2000 και στη διαδικασία δέουσας εκτίμησης, συμπληρώνεται πλέον από δεσμευτικούς στόχους αποκατάστασης, ειδικά σχέδια διαχείρισης, ειδικές περιβαλλοντικές μελέτες, ζωνοποίηση των προστατευόμενων περιοχών, θεσμική ενίσχυση του ΟΦΥΠΕΚΑ και αυξημένες απαιτήσεις επιστημονικής τεκμηρίωσης. Η νομολογία του ΔΕΕ και του ΣτΕ παραμένει κρίσιμη, ιδίως ως προς τη διάκριση μεταξύ τυπικού χαρακτηρισμού και πραγματικής προστασίας, τη δέουσα εκτίμηση, την ανάγκη εξατομικευμένων στόχων διατήρησης και την απαγόρευση οριζόντιων λύσεων που δεν ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις κάθε τόπου.
Μελέτη
1. Από τη διατήρηση στην αποκατάσταση της φύσης
Η έννοια της βιοποικιλότητας δεν λειτουργεί πλέον μόνο ως περιγραφική οικολογική έννοια, αλλά ως κανονιστική βάση ενός συστήματος υποχρεώσεων. Η προστασία της ποικιλότητας των ειδών, των οικοτόπων, των οικοσυστημικών λειτουργιών και των γενετικών πόρων συνδέεται άμεσα με την κλιματική ανθεκτικότητα, τη δημόσια υγεία, τη διατροφική ασφάλεια, τη διαχείριση υδάτων, τη δασική προστασία, την αγροτική πολιτική και την ανθεκτικότητα των παράκτιων και θαλάσσιων οικοσυστημάτων. Η παλαιότερη προσέγγιση, η οποία αντιλαμβανόταν τη βιοποικιλότητα κυρίως ως αντικείμενο απαγορεύσεων και περιορισμών, έχει αντικατασταθεί από ένα πιο σύνθετο πρότυπο, στο οποίο η προστασία δεν εξαντλείται στην αποτροπή επιδείνωσης, αλλά περιλαμβάνει την ενεργητική αποκατάσταση υποβαθμισμένων οικοσυστημάτων.
Η μετατόπιση αυτή είναι εμφανής στο ενωσιακό δίκαιο. Οι οδηγίες 2009/147 και 92/43 εξακολουθούν να αποτελούν τον πυρήνα του δικτύου Natura 2000 και της ειδικής προστασίας ειδών και οικοτόπων. Ωστόσο, η στρατηγική της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη βιοποικιλότητα έως το 2030 και ο Κανονισμός 2024/1991 εισάγουν μία νέα βαθμίδα υποχρεώσεων: τα κράτη μέλη δεν αρκεί να αποτρέπουν την υποβάθμιση προστατευόμενων τόπων, αλλά οφείλουν να οργανώσουν προγράμματα αποκατάστασης με μετρήσιμους στόχους. Η εφαρμογή μέτρων αποκατάστασης σε τουλάχιστον 20% των χερσαίων και θαλάσσιων περιοχών της Ένωσης έως το 2030 και η κάλυψη όλων των οικοσυστημάτων που χρήζουν αποκατάστασης έως το 2050 μεταβάλλουν τη σχέση του δικαίου με τη φύση. Η φύση δεν αντιμετωπίζεται μόνον ως αποθεματικό που πρέπει να μη μειωθεί, αλλά ως σύστημα που απαιτεί ενεργητική επαναφορά σε λειτουργική κατάσταση.
Η νέα αυτή λογική έχει ιδιαίτερη σημασία για την Ελλάδα. Η χώρα διαθέτει εκτεταμένο δίκτυο Natura 2000, πλούσια ενδημικότητα, σημαντικά νησιωτικά και θαλάσσια οικοσυστήματα, αλλά και χρόνια προβλήματα εφαρμογής. Η καθυστέρηση στην ολοκλήρωση ειδικών περιβαλλοντικών μελετών, προεδρικών διαταγμάτων χαρακτηρισμού και σχεδίων διαχείρισης δεν αποτελεί απλή διοικητική εκκρεμότητα. Μετατρέπει την προστασία σε ατελές καθεστώς, όπου ο χαρακτηρισμός της περιοχής δεν συνοδεύεται πάντοτε από σαφείς χρήσεις γης, ειδικά μέτρα διατήρησης, χωρικές ζώνες και μηχανισμούς παρακολούθησης. Η επικαιροποίηση της μελέτης έως το 2026 πρέπει, επομένως, να λάβει υπόψη ότι το κρίσιμο ζήτημα δεν είναι πλέον αν η Ελλάδα έχει εντάξει επαρκείς περιοχές στο δίκτυο, αλλά αν έχει δημιουργήσει λειτουργική διοίκηση προστασίας.
2. Το ενωσιακό κεκτημένο: οδηγίες για τα πτηνά, οικοτόπους και δέουσα εκτίμηση
Η Οδηγία 2009/147 για τα άγρια πτηνά και η Οδηγία 92/43 για τους οικοτόπους συγκροτούν το σταθερό θεμέλιο της ευρωπαϊκής προστασίας της βιοποικιλότητας. Η πρώτη επιβάλλει ειδικό καθεστώς προστασίας για τα είδη άγριων πτηνών και τις ζώνες ειδικής προστασίας. Η δεύτερη οργανώνει το σύστημα των τόπων κοινοτικής σημασίας και των ειδικών ζωνών διατήρησης. Η συνύπαρξη των δύο οδηγιών στο δίκτυο Natura 2000 παράγει ένα ενιαίο καθεστώς προστασίας, με διαφορετικές όμως λειτουργίες: οι ΖΕΠ προκύπτουν από την ορνιθολογική αξία της περιοχής, ενώ οι ΕΖΔ από την παρουσία οικοτόπων και ειδών ενωσιακής σημασίας.
Η προστασία δεν εξαντλείται στον χαρακτηρισμό. Η ουσία της Οδηγίας 92/43 βρίσκεται στο άρθρο 6, το οποίο επιβάλλει μέτρα διατήρησης, αποτροπή υποβάθμισης και δέουσα εκτίμηση κάθε σχεδίου ή έργου που μπορεί να επηρεάσει σημαντικά τόπο Natura 2000. Η δέουσα εκτίμηση δεν ταυτίζεται με τη συνήθη εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Έχει αυστηρότερο γνωσιολογικό και αποφασιστικό περιεχόμενο. Η αρμόδια αρχή δεν μπορεί να εγκρίνει έργο ή σχέδιο όταν παραμένει εύλογη επιστημονική αμφιβολία ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητα του τόπου. Η νομολογία του ΔΕΕ, από την υπόθεση Waddenzee έως τις υποθέσεις Sweetman, People Over Wind, Holohan και Eco Advocacy, έχει διαμορφώσει ένα αυστηρό κριτήριο επιστημονικής βεβαιότητας, στο οποίο η επίκληση γενικών μετριαστικών μέτρων, αόριστων δεσμεύσεων ή μεταγενέστερης παρακολούθησης δεν αρκεί για να θεραπεύσει ελλείψεις της αρχικής αξιολόγησης.
Η θέση αυτή έχει άμεση σημασία για το ελληνικό δίκαιο. Το άρθρο 10 του Ν. 4014/2011 εντάσσει την ειδική οικολογική αξιολόγηση στο πλαίσιο της περιβαλλοντικής αδειοδότησης. Η ένταξη αυτή είναι πρακτικά κατανοητή, διότι αποφεύγει παράλληλες διαδικασίες, αλλά δεν πρέπει να οδηγήσει σε κανονιστική υποβάθμιση της δέουσας εκτίμησης. Για έργα και δραστηριότητες κατηγορίας Α η αξιολόγηση ενσωματώνεται στη ΜΠΕ, ενώ για έργα κατηγορίας Β λειτουργεί με ειδικό φάκελο. Το κρίσιμο σημείο παραμένει ότι η υποχρέωση αξιολόγησης δεν ενεργοποιείται μόνο από την χωρική ένταξη του έργου εντός Natura 2000. Ενεργοποιείται και όταν έργο ή σχέδιο εκτός προστατευόμενης περιοχής είναι δυνατό, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, να επηρεάσει σημαντικά την περιοχή. Κατά συνέπεια, η διοίκηση οφείλει να αποφεύγει τυπικές, κατηγορικές ή γεωμετρικές παραδοχές και να εξετάζει την πραγματική οικολογική σύνδεση του έργου με το προστατευτέο αντικείμενο.
3. Ο Κανονισμός 2024/1991 και η εθνική υποχρέωση αποκατάστασης
Ο Κανονισμός 2024/1991 αποτελεί την πιο σημαντική νομοθετική μεταβολή μετά την εγκαθίδρυση του Natura 2000. Η ιδιαίτερη σημασία του δεν έγκειται μόνο στο ότι έχει άμεση εφαρμογή, αλλά στο ότι μεταφέρει την προστασία της βιοποικιλότητας από το επίπεδο της αμυντικής διατήρησης στο επίπεδο της ενεργητικής αποκατάστασης. Το αντικείμενό του είναι ευρύτερο από τις προστατευόμενες περιοχές. Περιλαμβάνει χερσαία, παράκτια, γλυκών υδάτων, δασικά, γεωργικά, θαλάσσια και αστικά οικοσυστήματα, καθώς και ειδικές ρυθμίσεις για επικονιαστές, ποτάμια συνδεσιμότητα και αστικό πράσινο.
Η υποχρέωση εκπόνησης εθνικών σχεδίων αποκατάστασης έως το 2026 καθιστά την περίοδο 2025-2026 μεταβατική αλλά ουσιαστική. Το κράτος πρέπει να καταγράψει την κατάσταση των οικοσυστημάτων, να ιεραρχήσει περιοχές και τύπους οικοτόπων, να καθορίσει μέτρα, να προβλέψει μηχανισμούς παρακολούθησης και να ενσωματώσει την αποκατάσταση σε συναφείς πολιτικές, όπως η αγροτική πολιτική, η δασική διαχείριση, η αλιεία, η χωροταξία, η πολιτική για το νερό και η κλιματική προσαρμογή. Η υποχρέωση αυτή δεν επιτρέπει να αντιμετωπίζεται η βιοποικιλότητα ως κλάδος αποκομμένος από την ανάπτυξη. Αντιθέτως, επιβάλλει να εξετάζεται κατά πόσον ο αναπτυξιακός σχεδιασμός δημιουργεί μόνιμη οικολογική υποβάθμιση ή μπορεί να οργανωθεί με τρόπο που αποκαθιστά λειτουργίες.
Ο Ν. 5037/2023 είχε ήδη εισαγάγει στόχους που συντονίζονται με το ευρωπαϊκό πλαίσιο. Έως το 2030 προβλέπεται ο ορισμός τουλάχιστον 30% της χερσαίας έκτασης και 30% των χωρικών υδάτων της χώρας ως περιοχών προστασίας της βιοποικιλότητας, ενώ τα αρχέγονα και παλαιά δάση, οι μικροί νησιωτικοί υγρότοποι και οι περιοχές Ramsar τίθενται σε καθεστώς υψηλής προστασίας. Η κατεύθυνση αυτή δεν αρκεί από μόνη της. Χρειάζεται να συνδεθεί με πραγματική ζωνοποίηση, στόχους διατήρησης, οικονομικά εργαλεία, αποκατάσταση υποβαθμισμένων θαλάσσιων οικοσυστημάτων και μέτρα περιορισμού πιέσεων, ιδίως σε νησιωτικές και παράκτιες περιοχές όπου η σύγκρουση μεταξύ τουρισμού, δόμησης, υποδομών και προστασίας είναι εντονότερη.
4. Η νέα εθνική αρχιτεκτονική μετά τον Ν. 4685/2020
Ο Ν. 4685/2020 αναμόρφωσε τη δομή του εθνικού συστήματος προστατευόμενων περιοχών. Η έννοια της περιοχής προστασίας της βιοποικιλότητας αποκτά κεντρική θέση και περιλαμβάνει τις περιοχές Natura 2000, οι οποίες διακρίνονται σε ΕΖΔ, ΖΕΠ και προτεινόμενους τόπους ενωσιακής σημασίας. Παράλληλα, ανεξαρτήτως ένταξης στο δίκτυο Natura 2000, μπορούν να χαρακτηρίζονται εθνικά πάρκα, καταφύγια άγριας ζωής, προστατευόμενα τοπία και προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί. Η αλλαγή αυτή δεν είναι απλή ανακατάταξη ορολογίας. Επιχειρεί να αποδώσει στο σύστημα ενιαία διοικητική και χωρική λογική, στην οποία οι περιοχές Natura 2000 δεν υφίστανται ως απομονωμένα σημεία στον χάρτη, αλλά μπορούν να ενταχθούν σε ευρύτερα σχήματα προστασίας.
Η πιο ουσιαστική καινοτομία είναι η ζωνοποίηση. Στις προστατευόμενες περιοχές μπορούν να ορίζονται ζώνες απόλυτης προστασίας της φύσης, ζώνες προστασίας της φύσης, ζώνες διατήρησης οικοτόπων και ειδών και ζώνες βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων. Η ζωνοποίηση επιτρέπει κλιμάκωση της προστασίας και αποφυγή άκαμπτων λύσεων. Ταυτόχρονα όμως δημιουργεί κίνδυνο αποδυνάμωσης, αν χρησιμοποιηθεί για να διευρυνθούν χρήσεις χωρίς επαρκή επιστημονική τεκμηρίωση. Η έννοια της ζώνης βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται ως χώρος υποδοχής κάθε δραστηριότητας. Παραμένει ζώνη προστατευόμενης περιοχής και υπόκειται στον σκοπό διατήρησης του προστατευτέου αντικειμένου. Η συμβατότητα των χρήσεων κρίνεται από την οικολογική φέρουσα ικανότητα, την κατάσταση διατήρησης και τους στόχους του οικείου τόπου.
Τα προεδρικά διατάγματα χαρακτηρισμού και οι ειδικές περιβαλλοντικές μελέτες έχουν καθοριστική σημασία. Η ειδική περιβαλλοντική μελέτη δεν είναι τυπικό τεχνικό προαπαιτούμενο. Είναι η επιστημονική βάση που νομιμοποιεί τη ζωνοποίηση, τους περιορισμούς, τις επιτρεπόμενες χρήσεις και τα μέτρα διατήρησης. Η δημόσια διαβούλευση αποτελεί κρίσιμο στάδιο, διότι σε αυτό αναδεικνύονται συγκρούσεις, ελλείψεις δεδομένων και κοινωνικοοικονομικές επιπτώσεις. Η διοίκηση δεν μπορεί να υποκαταστήσει την επιστημονική τεκμηρίωση με πολιτική σκοπιμότητα ούτε να εξισώσει την ύπαρξη μιας χρήσης στο παρελθόν με τη νομιμότητα της διατήρησής της στο μέλλον.
5. ΟΦΥΠΕΚΑ, σχέδια διαχείρισης και διοικητική αποτελεσματικότητα
Η μετονομασία και αναδιαμόρφωση του ΕΚΠΑΑ σε ΟΦΥΠΕΚΑ αποτέλεσε θεσμική επιλογή συγκέντρωσης και ενοποίησης της διαχείρισης των προστατευόμενων περιοχών. Ο ΟΦΥΠΕΚΑ λειτουργεί ως νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, υπό εποπτεία του ΥΠΕΝ, και έχει ως αποστολή την εφαρμογή της πολιτικής διαχείρισης προστατευόμενων περιοχών, τη διατήρηση της βιοποικιλότητας, την προώθηση δράσεων αειφόρου ανάπτυξης και την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Η θεσμική αυτή επιλογή επιχειρεί να αντιμετωπίσει τα προβλήματα κατακερματισμού των παλαιών φορέων διαχείρισης.
Η αποτελεσματικότητα όμως δεν προκύπτει από την οργανωτική αναδιάταξη μόνον. Εξαρτάται από προσωπικό, πόρους, συστήματα παρακολούθησης, σαφή κατανομή αρμοδιοτήτων, επιχειρησιακή παρουσία στις περιοχές, δυνατότητα ελέγχου δραστηριοτήτων και πραγματική σύνδεση με τις περιβαλλοντικές αδειοδοτήσεις. Η προστατευόμενη περιοχή δεν προστατεύεται επειδή έχει καταγραφεί σε κατάλογο. Προστατεύεται όταν υπάρχει φύλαξη, επιστημονική παρακολούθηση, διαχείριση επισκεπτών, έλεγχος έργων, περιορισμός παράνομων επεμβάσεων και ικανότητα ταχείας διοικητικής αντίδρασης.
Τα σχέδια διαχείρισης αποτελούν το επιχειρησιακό επίπεδο του συστήματος. Καθορίζουν δράσεις, προτεραιότητες, μέτρα, δείκτες παρακολούθησης και τρόπους εφαρμογής των στόχων διατήρησης. Η καθυστέρηση στην έκδοσή τους αποδυναμώνει την πρακτική προστασία, ακόμη και όταν έχει προηγηθεί χαρακτηρισμός περιοχής. Η πρόοδος των ειδικών περιβαλλοντικών μελετών έως το 2026 δείχνει ότι η χώρα κινείται προς ολοκλήρωση του πλαισίου, αλλά η ύπαρξη εγκεκριμένης μελέτης δεν είναι ταυτόσημη με τη θεσμοθέτηση πλήρους καθεστώτος. Η ουσιαστική ολοκλήρωση απαιτεί προεδρικό διάταγμα, σχέδιο διαχείρισης και εφαρμοστικούς μηχανισμούς.
6. Το δίκτυο Natura 2000 ως καθεστώς ουσίας και όχι απλής κατάταξης
Το δίκτυο Natura 2000 έχει ως σκοπό τη μακροπρόθεσμη διατήρηση των πιο πολύτιμων και απειλούμενων ειδών και ενδιαιτημάτων. Η ένταξη σε αυτό συνεπάγεται ειδικό νομικό καθεστώς, αλλά η ένταση της προστασίας διαμορφώνεται από το προστατευτέο αντικείμενο κάθε τόπου. Η προστασία δεν επιτρέπεται να είναι οριζόντια, αδιαφοροποίητη ή αποσπασματική. Η ίδια χρήση μπορεί να είναι ανεκτή σε μία περιοχή και απαγορευτέα σε άλλη, ανάλογα με τον τύπο οικοτόπου, τα είδη, την κατάσταση διατήρησης, τις σωρευτικές πιέσεις και την οικολογική λειτουργία του τόπου.
Η νομολογία του ΔΕΕ στην υπόθεση C-849/19 κατά της Ελλάδας ανέδειξε την ανεπάρκεια ενός συστήματος που καθυστερεί να θεσπίσει ειδικούς στόχους και μέτρα διατήρησης. Η καταδίκη δεν αφορούσε απλώς παράλειψη τήρησης προθεσμίας, αλλά έλλειψη ουσιώδους περιεχομένου προστασίας. Χωρίς στόχους διατήρησης, η δέουσα εκτίμηση μένει χωρίς σταθερό σημείο αναφοράς. Χωρίς μέτρα διατήρησης, η περιοχή είναι νομικά χαρακτηρισμένη αλλά διοικητικά ευάλωτη. Η μεταγενέστερη υιοθέτηση στόχων διατήρησης και η πρόοδος των ΕΠΜ συνιστούν θετική εξέλιξη, αλλά το κρίσιμο πεδίο παραμένει η ολοκληρωμένη και δεσμευτική εφαρμογή.
Η απόφαση C-66/23, κατόπιν προδικαστικού ερωτήματος του ΣτΕ, έχει ιδιαίτερη σημασία για την ελληνική έννομη τάξη. Το ΔΕΕ έκρινε ότι για κάθε ζώνη ειδικής προστασίας πρέπει να καθορίζονται εξατομικευμένοι στόχοι και μέτρα διατήρησης για όλα τα προστατευόμενα είδη πτηνών και τους οικοτόπους τους, όχι μόνο για τα είδη που δικαιολόγησαν τον αρχικό χαρακτηρισμό της περιοχής. Η απόφαση αυτή περιορίζει την πρακτική των γενικών, προσωρινών και οριζόντιων μέτρων. Επιβάλλει θεσμική μετάβαση σε πραγματικά οικολογική διαχείριση, με περιοχή προς περιοχή και είδος προς είδος αξιολόγηση.
7. Η σημασία της νομολογίας του ΔΕΕ για το άρθρο 6 της Οδηγίας 92/43
Το άρθρο 6 της Οδηγίας 92/43 έχει διαμορφωθεί νομολογιακά ως αυστηρός κανόνας πρόληψης. Η διοίκηση δεν αρκεί να δείξει ότι ένα έργο είναι χρήσιμο, οικονομικά αναγκαίο ή κοινωνικά επιθυμητό. Πρέπει να αποδείξει, με βάση πλήρη και ακριβή επιστημονική αξιολόγηση, ότι δεν παραβλάπτεται η ακεραιότητα του τόπου. Η έννοια της ακεραιότητας συνδέεται με τη διατήρηση των οικολογικών χαρακτηριστικών και λειτουργιών που δικαιολογούν την προστασία. Η εξέταση πρέπει να περιλαμβάνει σωρευτικές επιπτώσεις, συνέργειες με άλλα έργα, μακροχρόνιες πιέσεις, εποχικότητα, μεταναστευτικές διαδρομές, ενδιαιτήματα αναπαραγωγής και διατροφής, υδρολογικές μεταβολές και λειτουργική συνδεσιμότητα.
Η απόφαση C-47/23 κατά Γερμανίας ενίσχυσε τη σημασία της υποχρέωσης αποτροπής υποβάθμισης. Το ΔΕΕ δέχθηκε ότι η παράλειψη αποτελεσματικών μέτρων έναντι συστηματικής υποβάθμισης τύπων οικοτόπων μπορεί να συνιστά παράβαση του ενωσιακού δικαίου. Η απόφαση έχει ευρύτερη σημασία για όλα τα κράτη μέλη, διότι δείχνει ότι η προστασία δεν εξαντλείται στην αδειοδοτική στιγμή ενός έργου. Το κράτος πρέπει να διαθέτει μόνιμο σύστημα παρακολούθησης και επέμβασης, όταν οι οικολογικές συνθήκες επιδεινώνονται από δραστηριότητες, διαχειριστικές πρακτικές ή παράλειψη μέτρων.
Στο ίδιο πλαίσιο κινείται και η πρόσφατη ενωσιακή νομολογία για την υποχρέωση εξατομίκευσης της εκτίμησης. Η διοίκηση δεν μπορεί να προδικάζει ότι ορισμένες κατηγορίες έργων είναι κατά κανόνα ακίνδυνες ούτε να περιορίζεται σε τυπική αντιγραφή γενικών όρων. Η ειδική οικολογική αξιολόγηση πρέπει να απαντά στα πραγματικά δεδομένα της περιοχής και να συνδέει κάθε όρο με συγκεκριμένο κίνδυνο. Η ύπαρξη μέτρων παρακολούθησης δεν αναπληρώνει την απουσία προηγούμενης αξιολόγησης. Η παρακολούθηση είναι συμπληρωματική εγγύηση, όχι υποκατάστατο της δέουσας εκτίμησης.
8. Η ελληνική νομολογία και η αρχή της προληπτικής προστασίας
Το ΣτΕ έχει αναγνωρίσει σταθερά ότι το άρθρο 24 του Συντάγματος επιβάλλει προληπτική προστασία του φυσικού περιβάλλοντος και ότι ο χωροταξικός, πολεοδομικός και περιβαλλοντικός σχεδιασμός πρέπει να λαμβάνει υπόψη τη φέρουσα ικανότητα των οικοσυστημάτων. Σε περιοχές Natura 2000, η ανάπτυξη οικονομικών δραστηριοτήτων δεν αποκλείεται αυτομάτως, αλλά υπάγεται σε αυξημένη τεκμηρίωση. Η τουριστική ανάπτυξη, οι ΑΠΕ, οι υποδομές, η γεωργική ή κτηνοτροφική χρήση και οι έργα διαχείρισης αποβλήτων ή υδάτων κρίνονται με βάση την ένταση, τη θέση, τη σωρευτική πίεση και τη σχέση τους με το προστατευτέο αντικείμενο.
Η ελληνική νομολογία έχει ιδιαίτερη συμβολή στη διάκριση μεταξύ επιτρεπτής ανάπτυξης και αποδυνάμωσης του καθεστώτος προστασίας. Η ύπαρξη προστατευόμενης περιοχής δεν οδηγεί σε πλήρη ακινησία του χώρου. Ούτε όμως η ανάγκη ανάπτυξης επιτρέπει την παράκαμψη των ορίων που θέτουν οι οικολογικές απαιτήσεις. Η στάθμιση στο περιβαλλοντικό δίκαιο δεν είναι ελεύθερη εξίσωση ισότιμων συμφερόντων. Το περιβάλλον έχει συνταγματική προτεραιότητα ως προϋπόθεση βιώσιμης ανάπτυξης και το δικαστήριο ελέγχει αν η διοίκηση κινήθηκε εντός των ορίων της επιστημονικής τεκμηρίωσης, της αναλογικότητας και της πρόληψης.
Η γνωμοδοτική επεξεργασία σχεδίων προεδρικών διαταγμάτων προστατευόμενων περιοχών από το Ε Τμήμα του ΣτΕ αποκτά πρακτική βαρύτητα. Στο στάδιο αυτό ελέγχεται η νομιμότητα της ζωνοποίησης, των χρήσεων γης, των απαγορεύσεων και της επάρκειας της εξουσιοδοτικής βάσης. Η εμπειρία δείχνει ότι η ποιότητα της ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης καθορίζει την αντοχή του κανονιστικού πλαισίου. Όσο περισσότερο η μελέτη τεκμηριώνει ειδικά τις επιλογές της, τόσο δυσκολότερα μπορεί να θεωρηθεί ότι οι περιορισμοί είναι αυθαίρετοι ή ότι οι επιτρεπόμενες χρήσεις είναι περιβαλλοντικά ανεπαρκείς.
9. Χρήσεις γης, ΠΔ 59/2018 και προστατευόμενες περιοχές
Η εισαγωγή ειδικών κατηγοριών χρήσεων γης για τις ζώνες προστατευόμενων περιοχών μέσω του ΠΔ 59/2018, όπως τροποποιήθηκε και εφαρμόζεται σε συνδυασμό με το άρθρο 19 του Ν. 1650/1986, αποτέλεσε προσπάθεια να αποκτήσει η προστασία χωρική και πολεοδομική σαφήνεια. Στις ζώνες απόλυτης προστασίας ο κανόνας είναι η απαγόρευση δραστηριοτήτων, με στενές εξαιρέσεις για επιστημονική έρευνα και αναγκαίες διαχειριστικές παρεμβάσεις. Στις ζώνες προστασίας της φύσης η ένταση της προστασίας παραμένει υψηλή και οι επιτρεπόμενες χρήσεις πρέπει να είναι περιορισμένες και ειδικά συμβατές με το προστατευτέο αντικείμενο. Στις ζώνες διατήρησης οικοτόπων και ειδών επιτρέπεται ευρύτερη αλλά πάντοτε ελεγχόμενη διαχείριση. Στις ζώνες βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων η συνύπαρξη ανθρώπινων δραστηριοτήτων και προστασίας είναι δυνατή, αλλά μόνον υπό όρους που δεν υποβαθμίζουν την κατάσταση διατήρησης.
Η συζήτηση του 2026 για πιθανές τροποποιήσεις του άρθρου 19 Ν. 1650/1986 και για επιτρεπόμενες χρήσεις εντός προστατευόμενων περιοχών καταδεικνύει τη δυσκολία του συστήματος. Από τη μία πλευρά, η διοίκηση επιδιώκει να αντιμετωπίσει πραγματικά προβλήματα οικισμών, υφιστάμενων χρήσεων και τοπικών οικονομιών. Από την άλλη, κάθε δυνατότητα πολεοδόμησης ή επέκτασης οικιστικών ρυθμίσεων εντός ζωνών Natura πρέπει να ελέγχεται αυστηρά υπό το πρίσμα των οδηγιών και της νομολογίας του ΔΕΕ. Η προστατευόμενη περιοχή δεν μπορεί να μετατραπεί σε υποδοχέα γενικού πολεοδομικού σχεδιασμού. Κάθε τέτοια ρύθμιση απαιτεί ειδική τεκμηρίωση, συμβατότητα με την ΕΠΜ, περιορισμένη χωρική έκταση, απουσία βλάβης στην ακεραιότητα του τόπου και συμφωνία με τους στόχους διατήρησης.
Η ιδιοκτησία και η οικονομική ελευθερία δεν εξαφανίζονται εντός Natura 2000, αλλά ασκούνται εντός αυστηρού κανονιστικού πλαισίου. Η επιβολή περιορισμών χρήσης γης μπορεί να δημιουργήσει ζητήματα αποζημίωσης όταν η ιδιοκτησία καθίσταται ουσιωδώς αδρανής. Όμως η προστασία της περιουσίας δεν παρέχει δικαίωμα σε συγκεκριμένο βαθμό εκμετάλλευσης ασύμβατο με το προστατευτέο αντικείμενο. Η συνταγματική και ενωσιακή τάξη επιβάλλουν να αναζητούνται λύσεις που δεν μεταφέρουν το κόστος της προστασίας αποκλειστικά στον ιδιώτη, χωρίς όμως να υποτάσσουν την προστασία στις οικονομικές προσδοκίες.
10. Βιοποικιλότητα, κλιματική κρίση και θαλάσσιο περιβάλλον
Η επικαιροποίηση έως το 2026 δεν μπορεί να αγνοήσει τη σύγκλιση δικαίου βιοποικιλότητας και κλιματικού δικαίου. Ο Ν. 4936/2022 για την κλιματική μετάβαση, η ενεργειακή νομοθεσία, το ΕΣΕΚ, η ανάπτυξη ΑΠΕ, η προστασία θαλάσσιων οικοσυστημάτων και ο Κανονισμός για την αποκατάσταση της φύσης συγκροτούν πλέον κοινό πεδίο. Η κλιματική πολιτική δεν μπορεί να χρησιμοποιείται ως λόγος υποβάθμισης της βιοποικιλότητας. Έργα ΑΠΕ, υπεράκτια αιολικά, δίκτυα μεταφοράς, αποθήκευση ενέργειας ή έργα αντιπλημμυρικής προστασίας πρέπει να σχεδιάζονται με τρόπο που σέβεται τις οικολογικές απαιτήσεις των τόπων. Η απαλλαγή από άνθρακα δεν αίρει την υποχρέωση δέουσας εκτίμησης.
Στο θαλάσσιο περιβάλλον η πρόκληση είναι μεγαλύτερη, επειδή η διοικητική παρακολούθηση είναι δυσχερέστερη και οι σωρευτικές πιέσεις συχνά υποεκτιμώνται. Αλιεία, αγκυροβολία, θαλάσσιος τουρισμός, υδατοκαλλιέργειες, λιμενικά έργα, υποθαλάσσια καλώδια, εξορύξεις, υπεράκτια έργα και θαλάσσια ρύπανση δημιουργούν αθροιστικές πιέσεις που δεν είναι πάντα ορατές σε μεμονωμένη ΜΠΕ. Η θεσμοθέτηση εθνικών θαλάσσιων πάρκων και η εκπόνηση ΕΠΜ για το Ιόνιο και το Νότιο Αιγαίο δείχνουν νέα κατεύθυνση, αλλά η επιτυχία θα κριθεί από την έκταση των ζωνών υψηλής προστασίας, την απαγόρευση καταστροφικών πρακτικών, την πραγματική επιτήρηση και τη σύνδεση με τη βιώσιμη αλιεία.
Η βιοποικιλότητα στα αστικά οικοσυστήματα αποκτά επίσης νομική αυτοτέλεια. Ο Κανονισμός 2024/1991 και η ευρωπαϊκή στρατηγική δεν περιορίζονται στην άγρια φύση, αλλά εισάγουν στόχους αστικού πρασίνου και οικολογικής συνδεσιμότητας. Η διάσταση αυτή έχει σημασία για την Ελλάδα, όπου η αστική θερμική νησίδα, η έλλειψη πρασίνου, η αποσπασματική διαχείριση ρεμάτων και η απώλεια περιαστικών οικοτόπων συνδέονται άμεσα με την ποιότητα ζωής και τη δημόσια υγεία. Η βιοποικιλότητα δεν είναι μόνο ζήτημα απομακρυσμένων προστατευόμενων περιοχών, αλλά και στοιχείο του καθημερινού οικιστικού περιβάλλοντος.
11. Περιβαλλοντική ευθύνη, έλεγχοι και κυρώσεις
Η προστασία της βιοποικιλότητας προϋποθέτει αποτελεσματικούς μηχανισμούς ελέγχου. Οι απαγορεύσεις και οι όροι αδειοδότησης έχουν μικρή αξία όταν δεν συνοδεύονται από αυτοψίες, κυρώσεις, αποκατάσταση ζημίας και δυνατότητα ανάκλησης ή τροποποίησης αδειών. Η περιβαλλοντική ευθύνη συνδέεται με την υποχρέωση πρόληψης και αποκατάστασης περιβαλλοντικής ζημίας, ενώ ειδικά στις περιοχές Natura 2000 η ζημία πρέπει να αξιολογείται σε σχέση με το προστατευτέο αντικείμενο. Η απώλεια οικοτόπου, η θανάτωση ειδών, η διατάραξη αναπαραγωγής, η καταστροφή φωλιών ή η υποβάθμιση υδρολογικών συνθηκών δεν είναι απλές παραβάσεις τύπου. Θίγουν τον πυρήνα του καθεστώτος προστασίας.
Η ποινική διάσταση της υποβάθμισης της βιοποικιλότητας, η διοικητική επιβολή προστίμων και η περιβαλλοντική αποκατάσταση πρέπει να λειτουργούν συμπληρωματικά. Η κύρωση δεν αρκεί όταν η ζημία παραμένει. Η αποκατάσταση δεν αρκεί όταν δεν αποτρέπει επανάληψη. Η διοίκηση οφείλει να χρησιμοποιεί την αδειοδοτική εξουσία δυναμικά, τροποποιώντας όρους όταν προκύπτουν νέα δεδομένα ή όταν η παρακολούθηση δείχνει μη αναμενόμενες επιπτώσεις. Η αρχή της προφύλαξης επιτρέπει και επιβάλλει την επέμβαση πριν η βλάβη καταστεί μη αναστρέψιμη.
Ιδιαίτερο ζήτημα δημιουργεί η σχέση μεταξύ νομιμοποίησης υφιστάμενων καταστάσεων και προστασίας Natura 2000. Αυθαίρετες κατασκευές, παράνομες οδοί, επεμβάσεις σε δάση, καταπατήσεις αιγιαλού ή παρεμβάσεις σε υγροτόπους δεν μπορούν να αντιμετωπίζονται ως ουδέτερα τεχνικά δεδομένα. Σε προστατευόμενες περιοχές, η ανοχή του παρελθόντος δεν δημιουργεί αυτόνομη αξίωση διατήρησης παράνομης κατάστασης. Η διοίκηση πρέπει να διακρίνει τις καλόπιστες, νόμιμες και συμβατές χρήσεις από τις παράνομες επεμβάσεις που επιτείνουν την υποβάθμιση.
12. Η θέση της βιοποικιλότητας στο συνταγματικό και διοικητικό δίκαιο
Το άρθρο 24 του Συντάγματος παραμένει το εθνικό θεμέλιο της προστασίας. Η βιοποικιλότητα εντάσσεται στο φυσικό περιβάλλον και προστατεύεται ως αυτοτελής αξία, όχι μόνο ως μέσο εξυπηρέτησης ανθρώπινων αναγκών. Η συνταγματική προστασία επιβάλλει στον νομοθέτη και στη διοίκηση θετικές υποχρεώσεις: πρόληψη, σχεδιασμό, επιστημονική τεκμηρίωση, αποκατάσταση και έλεγχο. Η προστασία δεν εξαρτάται από την ύπαρξη ιδιωτικής βλάβης. Η υποβάθμιση ενός οικοτόπου ή ενός είδους είναι δημόσιο περιβαλλοντικό ζήτημα.
Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης δεν επιτρέπει απλή αριθμητική στάθμιση μεταξύ προστασίας και οικονομίας. Λειτουργεί ως μέθοδος ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής παραμέτρου στον αναπτυξιακό σχεδιασμό. Η οικονομική δραστηριότητα είναι συνταγματικά προστατευόμενη, αλλά δεν μπορεί να οργανώνεται με τρόπο που ακυρώνει τη φέρουσα ικανότητα των οικοσυστημάτων. Η διοίκηση οφείλει να αιτιολογεί ειδικά γιατί μια δραστηριότητα είναι συμβατή με τον σκοπό διατήρησης, ιδίως όταν πρόκειται για περιοχές υψηλής οικολογικής αξίας.
Το δικαίωμα δικαστικής προστασίας αποκτά αυξημένη σημασία. Περιβαλλοντικές οργανώσεις, τοπικοί φορείς και πολίτες έχουν κρίσιμο ρόλο στον έλεγχο της διοίκησης, ιδίως όταν υπάρχει παράλειψη έκδοσης κανονιστικών πράξεων, ανεπαρκής αδειοδότηση ή πλημμελής δέουσα εκτίμηση. Η νομολογία έχει αποδείξει ότι η δικαστική παρέμβαση δεν είναι εξωτερική παρεμπόδιση της διοίκησης, αλλά μηχανισμός διασφάλισης ότι η διοίκηση ενεργεί εντός των ορίων που θέτουν το Σύνταγμα και το ενωσιακό δίκαιο.
13. Η πρακτική κατεύθυνση για το 2026
Η έννομη τάξη βρίσκεται σε φάση μετάβασης. Το δίκαιο της βιοποικιλότητας δεν είναι πλέον απλώς δίκαιο χαρακτηρισμού προστατευόμενων περιοχών. Είναι δίκαιο αποκατάστασης, διαχείρισης, παρακολούθησης, χρήσεων γης, διοικητικής ικανότητας και δικαστικού ελέγχου. Η ολοκλήρωση των ΕΠΜ και των προεδρικών διαταγμάτων πρέπει να επιταχυνθεί, αλλά χωρίς εκπτώσεις στην επιστημονική τεκμηρίωση. Η έκδοση γενικών ή βιαστικών ρυθμίσεων θα δημιουργήσει μεγαλύτερη ανασφάλεια από την καθυστέρηση, επειδή θα εκτεθεί σε ακυρωτικό έλεγχο και πιθανές ενωσιακές διαδικασίες.
Η ειδική οικολογική αξιολόγηση πρέπει να αναβαθμιστεί ουσιαστικά. Χρειάζεται σαφής διάκριση από τη γενική ΜΠΕ, πλήρης εξέταση σωρευτικών επιπτώσεων, σύνδεση με συγκεκριμένους στόχους διατήρησης, αξιολόγηση εναλλακτικών λύσεων και αποφυγή τυπικών όρων χωρίς οικολογική λειτουργία. Σε έργα ΑΠΕ, τουρισμού, υποδομών και χωρικού σχεδιασμού, η διοίκηση πρέπει να διαθέτει επαρκή δεδομένα πριν από την έγκριση και όχι να μεταθέτει την κρίσιμη αξιολόγηση στο στάδιο της κατασκευής ή της λειτουργίας.
Η νέα ευρωπαϊκή υποχρέωση αποκατάστασης επιβάλλει αλλαγή διοικητικής νοοτροπίας. Η Ελλάδα πρέπει να περάσει από την παθητική συμμόρφωση στην ενεργητική παραγωγή οικολογικού αποτελέσματος. Αυτό σημαίνει μετρήσιμους στόχους, σταθερή χρηματοδότηση, διαφανή δεδομένα, επιστημονική παρακολούθηση, συμμετοχή τοπικών κοινωνιών και δεσμευτική σύνδεση των μέτρων με χωρικές πολιτικές. Το 2026 είναι έτος θεσμικής καμπής, διότι η αποκατάσταση της φύσης εισέρχεται σε φάση επιχειρησιακού σχεδιασμού και η νομολογία καθιστά σαφές ότι οι γενικές διακηρύξεις δεν αρκούν.
Πηγές και νομολογία
- Οδηγία 2009/147/ΕΚ για τη διατήρηση των άγριων πτηνών.
- Οδηγία 92/43/ΕΟΚ για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και της άγριας πανίδας και χλωρίδας.
- Κανονισμός 2024/1991 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 24.6.2024 για την αποκατάσταση της φύσης και την τροποποίηση του Κανονισμού 2022/869.
- Ν. 1650/1986, όπως ισχύει μετά ιδίως τους Ν. 3937/2011, Ν. 4685/2020, Ν. 5037/2023 και Ν. 5106/2024.
- Ν. 4014/2011, άρθρο 10, για έργα και δραστηριότητες σε περιοχές του δικτύου Natura 2000 και ειδική οικολογική αξιολόγηση.
- ΠΔ 59/2018 για τις κατηγορίες και το περιεχόμενο χρήσεων γης, όπως ισχύει.
- ΔΕΕ, C-127/02, Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging.
- ΔΕΕ, C-258/11, Sweetman.
- ΔΕΕ, C-323/17, People Over Wind.
- ΔΕΕ, C-461/17, Holohan.
- ΔΕΕ, C-721/21, Eco Advocacy.
- ΔΕΕ, C-849/19, Επιτροπή κατά Ελλάδας.
- ΔΕΕ, C-66/23, Ελληνική Ορνιθολογική Εταιρεία κ.λπ.
- ΔΕΕ, C-47/23, Επιτροπή κατά Γερμανίας.
- ΣτΕ 2473/2010, ΣτΕ 1422/2013, ΣτΕ 2814/2013, ΣτΕ 2036/2015, ως ενδεικτικές κρίσεις για Natura 2000, δέουσα εκτίμηση και προστατευόμενες περιοχές
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου